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最新政策解读 | 《对外援助管理办法》发布,10月1日起施行

来源:国家国际发展合作署 时间:2021-09-01

2021年8月31日,国家国际发展合作署、外交部、商务部联合发布了部门规章《对外援助管理办法》(国家国际发展合作署令2021年第1号,以下简称《办法》),自2021年10月1日起施行。为保障《办法》顺利实施,推动援外工作高质量发展,现就《办法》有关问题进行政策解读。

1 《办法》出台的背景

对外援助是大国外交的重要手段,是国家对外交流与经济合作战略的重要组成部分。近年来,我国稳步扩大援外规模,创新援外方式,推动援外事业不断取得新进步。当前,国内外形势发生了深刻变化,党中央、国务院对援外工作提出了更高要求,为了加强对外援助的战略谋划和统筹协调,规范对外援助管理,提升对外援助效果,国家国际发展合作署(以下简称国际发展合作署)会同外交部、商务部制定了援外领域综合性部门规章《办法》。

国际发展合作署在《办法》起草过程中,严格依据《深化党和国家机构改革方案》和《国家国际发展合作署职能配置、内设机构和人员编制规定》,准确把握部门职责定位,坚持重点突出、问题导向的立法思路,重点解决三方面问题:一是明确援外管理体制改革后,国际发展合作署在援外管理中的职能定位;二是明确外交部、商务部等各援外执行部门、驻外使领馆(团)等有关单位在援外管理中的职责和分工,建立统一、高效、协同的援外管理体制;三是从法律法规政策制定、规划编制、全口径统计、项目监督和评估等方面着手,加强援外工作的顶层设计和统筹协调。国际发展合作署 在《办法》起草过程中充分征求有关单位意见,并面向社会公开征求意见,召开专家论证会和援外企业座谈会。

商务部曾于2014年发布《对外援助管理办法(试行)》(商务部令2014年第5号),为确保援外工作规范开展发挥了积极作用。新《办法》施行之日起,《对外援助管理办法(试行)》同时废止。


2 《办法》出台的重要意义

第一,出台《办法》是贯彻落实习近平外交思想和习近平法治思想的必然要求。我国对外援助以推动构建新型国际关系、推动构建人类命运共同体为目标。出台《办法》是从制度层面全面贯彻落实习近平外交思想和习近平法治思想,用习近平外交思想指导援外工作实践,确保援外工作坚持正确的政治方向,始终服务于党和国家对外战略全局。

第二,出台《办法》是巩固援外管理体制改革成果的具体举措。根据党的十九届三中全会关于深化党和国家机构改革的决定,将商务部对外援助有关职责、外交部对外援助协调等职责整合,组建国际发展合作署,构建新的援外管理体制。通过出台《办法》可以将援外管理体制改革的成果以规章制度形式固定下来。

第三,出台《办法》是国际发展合作署履职尽责的重要保障。国际发展合作署成立后,立即启动援外规章制度“立、改、废”工作,其中一项重要内容就是制定《办法》,作为对外援助管理的统领性文件,确保部门依法行政、依法履职。《办法》将为后续出台规范援外管理的一系列制度文件提供依据,同时为援外领域更高层级立法奠定基础。

第四,出台《办法》是推动援外事业持续健康发展的根本需要。党的十八大以来,中国发展进入新时代。中国对外援助顺应时代要求,向国际发展合作转型升级。通过出台《办法》,系统总结中国对外援助的管理经验,将成熟做法归纳提炼,形成规章制度,推动援外管理工作进一步制度化、规范化和科学化。


3 《办法》的主要内容

《办法》共8章51条,包括总则、对外援助政策规划、对外援助方式、对外援助项目立项、对外援助实施管理、对外援助监督和评估、法律责任、附则。主要内容包括:

(一)明确对外援助的概念、援助目标和援助原则。规定国际发展合作署、外交部、商务部等援外执行部门、驻外使领馆(团)等单位在对外援助管理中的职责和分工。加强援外标识管理等。

(二)规范对外援助政策规划的管理。明确由国际发展合作署会同有关部门拟订对外援助的战略方针和中长期政策规划、制定国别援助政策、拟订对外援助总体方案和年度计划等。建立对外援助项目储备制度,搜集、审核和确定具体国别的储备项目,实行动态管理。

(三)明确援助资金分为无偿援助、无息贷款和优惠贷款三种类型及各自主要用途。以项目援助为主,人道主义援助等特殊情况下可提供现汇援助。规定了援外项目的八种主要类型,成套项目、物资项目、技术援助项目等。援外项目除中方负责实施外,还可以采用中外合作实施、外方自主实施、与第三方合作实施等方式。

(四)规范对外援助项目立项原则和程序。国际发展合作署组织项目前期论证,按程序批准立项,并对外商签立项协议等。人道主义灾难发生后,国际发展合作署会同有关部门拟订紧急援助方案并办理立项。

(五)规范对外援助实施管理。国际发展合作署根据现行部门分工统筹安排援外执行部门组织实施项目。援外执行部门依据立项批准内容组织项目实施,选定实施主体,负责项目安全、质量、进度等。项目实施主体不得将所承担的任务转包或违法分包。明确援外人员待遇保障等。

(六)规定国际发展合作署会同援外执行部门建立援外项目监督制度和评估制度。完善实施主体诚信评价体系、项目信息报送、援外统计管理等。

(七)规定对外援助项目实施主体、相关部门工作人员的法律责任。对外军事援助,按照国家和军队有关规定执行。


对外援助管理办法全文

国家国际发展合作署

中华人民共和国外交部

中华人民共和国商务部

二О二一年  第1号


《对外援助管理办法》已经国家国际发展合作署、外交部、商务部审议通过,现予公布,自2021年10月1日起施行。


国家国际发展合作署署长   罗照辉

外交部部长   王    毅

商务部部长   王文涛

2021年8月27日


对外援助管理办法

第一章 总则

第一条  为了加强对外援助的战略谋划和统筹协调,规范对外援助管理,提升对外援助效果,依据有关法律、行政法规制定本办法。

第二条  本办法所称对外援助是指使用政府对外援助资金向受援方提供经济、技术、物资、人才、管理等支持的活动。

第三条  对外援助的受援方主要包括与中华人民共和国已经建立外交关系且有接受援助需要的发展中国家,以及以发展中国家为主的国际组织。

在人道主义援助等紧急或者特殊情况下,发达国家或者与中华人民共和国无外交关系的发展中国家也可以作为受援方。

第四条  对外援助致力于帮助受援方减轻与消除贫困,改善受援方民生和生态环境,促进受援方经济发展和社会进步,增强受援方自主可持续发展能力,巩固和发展与受援方的友好合作关系,促进高质量共建“一带一路”,推动构建新型国际关系,推动构建人类命运共同体。

第五条  对外援助应当坚持正确义利观和真实亲诚理念,相互尊重,平等相待,合作共赢;尊重受援国主权,不干涉他国内政,不附加任何政治条件;量力而行,尽力而为,重信守诺,善始善终;因国施策,共商共建,形式多样,注重实效。

第六条  国家国际发展合作署(以下简称国际发展合作署)负责拟订对外援助方针政策,推进对外援助方式改革,归口管理对外援助资金规模和使用方向,编制对外援助项目年度预决算,确定对外援助项目,监督评估对外援助项目实施情况,组织开展对外援助国际交流合作。

商务部等对外援助执行部门(以下简称援外执行部门)负责根据对外工作需要提出对外援助相关建议,承担对外援助具体执行工作,与受援方协商和办理对外援助项目实施具体事宜,负责项目组织管理,选定对外援助项目实施主体或者派出对外援助人员,管理本部门的对外援助资金。

外交部负责根据外交工作需要提出对外援助相关建议。驻外使领馆(团)统筹管理在驻在国(国际组织)的对外援助工作,协助办理对外援助有关事务,与受援方沟通援助需求并进行政策审核,负责对外援助项目实施的境外监督管理。

第七条  国际发展合作署会同有关部门建立对外援助部际协调机制,统筹协调对外援助重大问题。

第八条  国际发展合作署制定统一的中国政府对外援助标识,负责标识使用的监督管理。


第二章 对外援助政策规划

第九条  国际发展合作署会同有关部门拟订对外援助的战略方针和中长期政策规划,按照程序报批后执行。

第十条  国际发展合作署会同有关部门制定分国别的对外援助政策,按照程序报批后执行。

第十一条 国际发展合作署会同有关部门拟订对外援助总体方案和年度计划,按照程序报批后执行。

第十二条 国际发展合作署会同有关部门研究对外援助方式的改革措施,并推动改革措施落实。

第十三条 国际发展合作署牵头推进对外援助法制化建设,与援外执行部门根据职责分工制定相应的对外援助管理制度。

第十四条 国际发展合作署建立对外援助项目储备制度,搜集、审核和确定具体国别的对外援助储备项目,并对储备项目实行动态管理。

对外援助储备项目是编制对外援助资金计划和预算,以及对外援助项目立项的主要依据。

第十五条 国际发展合作署拟订对外提供援助的援款协议草案,与受援方进行谈判,并以中国政府名义签署协议。


第三章 对外援助方式

第十六条 对外援助资金主要包括无偿援助、无息贷款和优惠贷款三种类型。

无偿援助主要用于受援方在减贫、减灾、民生、社会福利、公共服务、人道主义等方面的援助需求。

无息贷款主要用于受援方在公共基础设施、工农业生产等方面的援助需求。

优惠贷款主要用于受援方在具有经济效益的生产型项目、资源能源开发项目、较大规模的基础设施建设项目等方面的援助需求。

第十七条  国际发展合作署通过南南合作援助基金等方式创新对外援助形式。

第十八条  对外援助以项目援助为主。

在人道主义援助等紧急或者特殊情况下,可以向受援方提供现汇援助。

第十九条 对外援助项目主要包括以下类型:

(一)成套项目,即通过组织或者指导施工、安装和试生产全过程或者其中部分阶段,向受援方提供生产生活、公共服务等成套设备和工程设施,并提供长效质量保证和配套技术服务的项目;

(二)物资项目,即向受援方提供一般生产生活物资、技术性产品或者单项设备,并承担必要配套技术服务的项目;

(三)技术援助项目,即综合采用选派专家、技术工人或者提供政策和技术咨询、设备等手段帮助受援方实现某一特定政策、管理或者技术目标的项目;

(四)人力资源开发合作项目,即为受援方人员提供各种形式的学历学位教育、研修培训、人员交流以及高级专家服务的项目;

(五)志愿服务项目,即选派志愿者到受援方从事公益性服务的项目;

(六)援外医疗队项目,即选派医务服务人员,并无偿提供部分医疗设备和药品,在受援方进行定点或者巡回医疗服务的项目;

(七)紧急人道主义援助项目,即在有关国家遭受人道主义灾难的情况下,通过提供紧急救援物资、现汇或者派出救援人员等实施救助的项目;

(八)南南合作援助基金项目,即使用南南合作援助基金,支持国际组织、社会组织、智库等实施的项目。

第二十条 对外援助项目一般通过政府间援助方式实施,主要有以下方式:

(一)中方负责实施;

(二)中方与受援方按商定分工合作实施;

(三)在落实中方外部监督的前提下由受援方自主实施;

(四)中方也可以同其他国家、国际组织、非政府组织等合作实施。

第二十一条 加强对外援助资金管理、援外优惠贷款管理,有关规定另行制定。


第四章 对外援助项目立项

第二十二条 受援方有援助需求时,应当将项目建议通过驻外使领馆(团)向中方提出,驻外使领馆(团)对受援方提出的项目建议进行国别政策审核并形成明确意见后报外交部和国际发展合作署,并抄报援外执行部门。

援外执行部门可以根据工作需要向国际发展合作署提出项目建议。

第二十三条 对外援助项目在立项前应当经过可行性研究。

中方可以要求受援方提供拟立项项目的相关资料,作为进行可行性研究的前提。

第二十四条 国际发展合作署组织项目前期论证,根据可行性研究结果确定项目,并按照程序批准立项。

第二十五条 对外援助项目立项后,国际发展合作署一般应当与受援方商签政府间立项协议,明确协议各方的权利和义务,主要包括项目内容、资金安排、实施配套条件、相关税收减免、安全保障等。

第二十六条 对外援助项目实施过程中涉及立项协议内容重大调整的,国际发展合作署按照程序报批后可以进行调整并与外方签订补充立项协议。

援外执行部门可以向国际发展合作署提出调整的建议。

第二十七条 中方同其他国家、国际组织、非政府组织等合作实施的对外援助项目,国际发展合作署一般应当与合作方商签合作协议,明确各方权利义务。

第二十八条 优惠贷款项下的对外援助项目,国际发展合作署应当在承办金融机构出具评审意见后按照程序批准立项,并与受援方签署优惠贷款框架协议。

第二十九条 人道主义灾难发生后,国际发展合作署会同有关部门拟订紧急援助方案,并办理立项。


第五章 对外援助实施管理

第三十条 国际发展合作署根据现行部门分工统筹安排援外执行部门组织实施项目。

援外执行部门依据立项批准内容组织实施对外援助项目,对对外援助项目的安全、质量、进度、投资控制等负责,可以委托有关机构组织实施管理。

第三十一条 国际发展合作署会同有关部门推动重大项目实施,协调解决项目实施中的问题。

第三十二条 国际发展合作署和商务部按照职责分工对对外援助项目实施主体资格进行管理,制定有关管理制度。

第三十三条 对外援助项目由中方负责实施的,援外执行部门依照相关法律法规选定具体项目实施主体。

第三十四条 对外援助项目实施主体不得将所承担的任务转包或者违法分包。

第三十五条 对于无偿援助和无息贷款项下的援助项目,援外执行部门一般应当与受援方商签对外援助项目实施协议,明确规定对外援助项目实施的具体事宜和双方权利义务。

第三十六条 对于无偿援助和无息贷款项下的援助项目,援外执行部门一般应当与实施主体商签对外援助项目实施合同,明确规定对外援助项目实施的具体事宜和双方权利义务。

第三十七条 因外交、国家安全或者承担的国际义务等原因,或者因不可抗力导致对外援助项目无法实施时,国际发展合作署按照程序报批后可以中断或者终止对外援助项目。

援外执行部门可以向国际发展合作署提出中断或者终止对外援助项目的建议。

第三十八条 对外援助项目执行完毕后,中方一般应当与受援方办理政府间交接手续,商签政府间交接证书。

第三十九条 国际发展合作署、援外执行部门会同有关部门建立对外援助出口物资口岸验放机制。

除涉及国家实施出口管制的货物、技术、服务等物项外,对外援助物资出口不纳入配额和许可证管理。

第四十条 对外援助资金应当专款专用、单独核算,任何单位和个人不得挪作他用。

第四十一条 对外援助人员是指政府或者对外援助项目实施主体派遣执行对外援助任务的人员。对外援助人员在外执行对外援助任务期间享有国家规定的待遇保障。对外援助人员在受援方当地执行对外援助任务期间应当遵守中国和受援方的法律法规,尊重受援方的风俗习惯。

对外援助项目实施主体应当加强对对外援助人员的管理和监督,按照有关规定保证其派遣的对外援助人员在外执行对外援助任务期间享有相应的工作和生活待遇及人身意外伤害保障。

对外援助人员在执行对外援助任务期间作出突出贡献的,国际发展合作署和援外执行部门可以依法给予表彰。在执行对外援助任务期间牺牲的,国际发展合作署和援外执行部门可以依法报请有关部门评定为烈士。

第四十二条 对于对外援助项目实施主体的违法违规行为,任何单位和个人可以依法向国际发展合作署和援外执行部门投诉或者举报。


第六章 对外援助监督和评估

第四十三条 国际发展合作署会同援外执行部门建立对外援助项目监督制度,对对外援助项目的实施情况进行监督。

第四十四条 国际发展合作署会同援外执行部门建立对外援助项目评估制度,制定对外援助项目实施情况评估标准,组织开展评估。

第四十五条 国际发展合作署会同援外执行部门建立对外援助项目实施主体诚信评价体系,按照职责分工对实施主体参与对外援助项目过程中的行为进行信用评价和管理。

第四十六条 国际发展合作署会同援外执行部门建立对外援助项目信息报送制度。

援外执行部门向国际发展合作署报送对外援助项目组织实施情况,以及项目组织实施过程中出现的质量、安全、进度和投资控制等重大问题。

驻外使领馆(团)向国际发展合作署、外交部和援外执行部门报送对外援助项目境外监管中发现的质量、安全、进度和投资控制等重大问题。

第四十七条 国际发展合作署会同援外执行部门依法建立对外援助统计制度,收集、汇总和编制对外援助统计资料。

援外执行部门、省级人民政府有关部门、有关单位应当按照对外援助统计制度,定期向国际发展合作署报送统计数据及相关信息。


第七章 法律责任

第四十八条 对外援助项目实施主体有下列行为之一的,国际发展合作署、援外执行部门依职权给予警告或者通报批评,可以并处人民币3万元以下罚款,并依法公开处罚决定:

(一)将所承担的对外援助项目任务转包或者违法分包的;

(二)未按对外援助项目实施合同履行义务或者迟延履行义务,影响项目正常实施,造成严重不良影响的;

(三)挪用对外援助资金的;

(四)未按规定保证外派对外援助人员工作和生活待遇,未提供人身意外伤害保障的。

对外援助项目实施主体违反相关法律、行政法规规定的,依照规定给予行政处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第四十九条 国际发展合作署、援外执行部门和驻外使领馆(团)的工作人员在对外援助管理中有下列行为之一的,视情节轻重给予相应处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:

(一)利用职务便利索取他人财物,或者非法收受他人财物为他人谋取利益的;

(二)滥用职权、玩忽职守或者徇私舞弊,致使国家利益遭受损失的;

(三)泄露国家秘密的。


第八章 附则

第五十条 对外军事援助,按照国家和军队有关规定执行。

第五十一条 本办法自2021年10月1日起施行。商务部《对外援助管理办法(试行)》(商务部令2014年第5号)同时废止。